我国基层法院人力资源的配置一直存在问题，主要体现在不同审判业务庭之间的法官忙闲不均，法官与法官之间的岗位交流困难。这是问题的表象，实质是基层法院的审判庭功能设置、法官专业定性与职业晋升、政务性事务承担等存在问题，与基层法院需全力办结源源不断流向法院的诉讼案件这一审执第一要务相冲突。在总结梳理这些问题症结的基础上，需要重新回归到基层法院最重要功能——审判功能上来，以问题意识为导向，构筑不以审判庭为限分案和人人办案的大审判格局。

一、无法承受之重：基层法院人力安排现实困境

“案多人少”矛盾一直是困扰经济较发达地区法院尤其是基层法院的难题，但在法院诉讼的案件尤其是立案登记制下的案件受理无法阻却即法院不得拒绝裁判，同时基于统一的中央政法专项编制要求，通过增员或减案来解决这个问题不具有现实可行性。唯一可供变量的因素就是法院人力的合理配置。但在解决这个问题之前就需要厘清目前基层法院运行普遍存在的诸多弊端。

（一）审判庭设置过于注重条块功能。目前法院审判庭设置分类主要存在两种类型：一是按诉讼程序分类，如刑庭、民庭、行政庭、审监庭。二是按案件类型或者特殊当事人主体分类。如民事审判庭中的审理普通民事纠纷的民一庭和审理合同纠纷的民二庭之分、涉未成年人案件的未成年人审判庭（少年庭）、交通庭、知识产权庭、土地庭、林业庭、环保庭等等。现在审判庭的设置越来越精细，趋势愈演愈烈，目的在于不同案件类型的审理裁判方法区别极大，还需统一裁判尺度或对接上级法院相应业务。为了完成审判庭最基本的审判功能，一个审判庭至少需要配齐三名法官组成一个合议庭，但有的审判庭一年受理案件数不曾达到两位数，人力资源浪费严重，但是一部分民事法官办理二、三百件案件又是常态，忙闲严重不均。

（二)法官使用过于强调专业化分工。如上所述，因为过于强调对特殊类型案件的公正与效率要求，案件受理数严重偏低的审判庭除要配齐基本一个合议庭外，还要求法官精于审理所在审判庭类型案件，并认为审判庭由长期固定法官任职会熟门熟路，既便于管理又便于个人确定主攻方向，一般排斥跨度较大的庭室交流。比如民事审判线的法官交流到刑事审判，就会被质疑和不待见。这样的结果导致审判庭之间交流越来越困难，一个审判岗位上数十年难以交流情形不在少数，有的法官、庭室负责人甚至整个职业生涯就在一个庭室。

（三）多机构设置试图打通职级通道。法官的职级之低，众所周知。很多法官终其一生工作在法院仍难以解决副科级待遇的比比皆是，而通过法官等级作为出口解决行政级别难的改革又停滞多年。作为一个优秀的法官，自然而然只能通过走向法院内领导岗位才能解决一些行政级别，以此实现个人价值。有的基层法院审判庭庭长职务能够达到副科行政级别，有的基层法院不能，但不管怎样，在没有更为科学合理的评价机制之前，通过多设置阶梯式的副庭长、庭长、副院长等上升途径，确实一度让一部分法官获得一些个人尊荣。如在能争取有编制的庭室机构时，为了给有需求法官安排一个必要出路，各基层法院会不遗余力促成此事，这还相当程度成为考验法院主要负责人能力的主要试金石。法院内部机构越设越多，除去走向领导岗位的法官，必然导致以办案为主业的法官越来越少。

（四）审判权运行行政化效率低下。审判权是判断权，本身强调亲历性。因为历史的原因，人民法院重建初期，法官队伍素质良莠不齐。为统一裁判尺度和培养法官队伍，法院的裁判文书签发与行政模式等同，即经办法官对自己所承办案件无权签发文书，签发权被让与给庭长、主管副院长甚至院长，因为文书签发者不参与审理，为稳妥起见，一般需要再重新熟悉案情，同时还因为其他事务性工作，这些负责人没有精力和动力经办案件。此外还因为审批的耗时性，需及时结案的法官还需要等待签发文书，妨碍了办案整体效率。

（五）对接上级各项业务使部分法官脱离主业。基层法院级别低，尽管是宪法意义上的国家审判机关，但在相关事务上需要承担诸多行政性事务。比如，无法脱身于地方分配或考核的任务，需要承担地方要求的法制宣传、文明创建、党建创新、改革推进、民生扶贫、联点走访、信访维稳以及各项达标创建等。同样，上级法院亦有类似要求，如调研信息宣传、案件评查考核等等。每一事项需要人跟踪落实，将任务分解到有繁重办案任务的法官个体也不具有现实可行性，并且审判庭法官也无法妥善承办好这些非审判业务，这些任务不可避免的落在了政工室、研究室、办公室等综合部门。事项一多，必须从审判庭抽调人选到这些部门去，因为这些事务妥善办理牵涉法院的各项绩效考核与切身利益，只能加强不能削弱，结果导致一部分法官逐渐脱离审判岗位。

二、另辟蹊径：基层法院需要构筑大审判格局

当前基层法院审判机构臃肿、条块分割严重，浪费闲置了大量审判人力资源。为解放审判生产力，在理念上需要打破分工越细越精就越高质高效的不当观念；在机构设置上，需要打破固定庭室设置藩篱，构筑大审判格局；在法官培养与使用上，不能过于强调专才需造就大批通才。

（一）二审法院法官要求不能成为一审法官标准。尽管一审法院的法官在案件审理中既要注意事实认定，也要注意法律适用，但与二审法院更加注重于法律适用不同，一审法院相对而言，侧重点要稍偏向于事实认定。对于事实认定而言，法官具有扎实的法律素养只是能力的一方面，还需要法官对社会认知、人伦把握、价值判断等社会知识的储备。这与强调法律专业分工精细化、专业化没有必然匹配性。简单地说，基层法院的法官在岗位配置与培养上，不应局限于其对某个诉讼领域专业知识的储备与应用。所以，在岗位流动性方面，尤其对于中青年法官，要在一定期限内注重多岗位的交流与变动，这既是通才型法官的培养捷径，也是打破基层法院忙闲不均与分工不公的渠道。

（二）极致化精细分工不利于司法水平整体提升。精细分工是人要素在促进社会生产与进步标志与重要原因。一是精细化的分工能够做到人尽其才、人尽其用。人力资源的充分利用与挖掘就是解放生产力、释放生产力。二是精细化的分工有利于固定程式、优化程序。精细化分工能促进行业依赖已优化的可靠路径，最大程度提高效率。但应看到物极必反，极致化的精细分工，也会产生负效应，甚至妨碍整体效率提升。对于需具备丰富社会经验与知识积累的司法裁判行为而言，更是如此。裁判者不能简单将有关要素综合就能产生一份裁判文书，出色的裁判行为应该以事实证据为基础，结合人情、事理以及常理、常识、常情做出判断。而极致化精细分工下的司法者，通常会凭借已有的路径依赖，不需再过多考虑个案的差异。同时，正因为路径依赖，通过人力的重新配置而实现资源共享与整体提升变得更加困难，这也就是法院各审判庭法官多年难以互相交流的通病。

（三）法官上升与评价应摈弃行政化级别模式。如上所述，如果法官的评价体系只能对应行政级别时，通过增设机构安置相应一定待遇给负责人的趋势无法遏制，唯有改变这一评价体系才能真正促进这种不良导向。所以，先前中断的通过评定法官等级来评价法官水准以及职级待遇的改革应该尽快启动起来。需衔接有关部门，在稳妥消化历史遗留问题的基础上，积极推进改革，不让改革乘过山车和翻煎饼。唯此一途，才能消除机构增编、人员增官的惯性冲动。

（四）审判庭等内设机构设置应以效率为重要标准。基于基层法院要应对大量一审案件的现实，提升司法效率即多办案快办案应成为当前基层法院抓好工作的牛鼻子。当前如上所述，极致化精细分工、突破行政职级障碍、审判权反规律行政化运行等，致使基层法院于多领域设置审判庭妨碍司法效率。在立案登记制下的基层人民法院，解放审判生产力的重要方法，就是压缩审判庭以及行政式的负责人，除非及其特殊的诉讼领域外，可以设立大综合审判庭，或者虚化审判庭建成团队制的办案单元，推行扁平化管理，让审判权符合司法规律运行。

三、实践探索：天心区法院审判长负责制改革

为解决上述问题，根据党的十八大、十八届三中、四中全会全面深化改革和依法治国的要求，落实最高人民法院“四五”改革纲要精神，在科学配置司法权、完善审判权运行机制以及“让审理者裁判，让裁判者负责”的基础上，长沙市天心区人民法院努力探索审判权运行机制，推行审判长负责制改革。主要思路有：减少审判管理层级推扁平管理，成立审判长为核心的审执团队铸高效办案单元，虚化审判庭功能杜绝行政化文书签发，解放审判生产力成就大民事审判格局，统一裁判尺度召集审判长联席会议，落实错案责任追究制和案件质量终身制平衡审判权权责。需要说明的是，基于基层法院以及现有制度安排的现实，天心区法院的改革主要着力点在于挖潜增效、解放审判生产力，没有也无法进行机构撤销与重建。

（一）改革举措。将原有审判力量组成25个审执团队，强力打造科学高效的办案单元，规范审判权运行机制，落实司法责任。

一是整合内外资源，集聚改革优质潜能。以“3+2”模式（3名法官、2名书记员）将72名一线法官和57名聘任制书记员组建成25个审判团队，审判团队分设各审判业务部门，实行审判长负责制，以法官人均年结案100件为基数对每个审判团队设定办案目标管理任务，对由庭长兼任审判长办案任务减少40-50件。区人大常委会免除原任正、副庭长职务，从审判长中重新任命庭长。

二是科学周密组织，构建全新审判格局。根据改革方案，各内设机构正副职全部递交书面辞职报告辞去现任庭长、副庭长职务。根据审判长选任条件，48名法官报名参加竞选，经笔试、演讲、测评、党组研究，经考察确定了25名审判长，其中7名为原任庭长、11名为原任副庭长、7名为原任审判员，有8名原任副庭长未入选审判长。鼓励审判长与普通法官、书记员双向选择进行优化组合，打破原来法官在同一审判执行岗位工作十多年仍难调整的惯例，52名法官调整了审判执行岗位。

三是明确职权职责，健全权力运行机制。实行审判权力“扁平化”管理，审判权运行减少管理层级，法律文书一般由审判长审核签发。审判长管理“动态化”，审判长试用期为一年，试用期届满后，经考核决定是否连续任职。对不符合条件或者不适合继续担任审判长的，依程序免去。实行办案任务“均衡化”，除2个刑事审判团队、1个综合审执团队（办理再审、执行异议裁定案件）和5个执行团队外，其余17个审判团队都必须办理普通民事案件，其中行政审判团队、未成年人案件审判团队、知识产权审判团队，在审理行政、未成年人案件、知识产权案件时，不足办案基数的，同样参与民事案件审理。民事案件的分案施行轮号制，全面均衡各团队工作量，身兼审判长的庭长在办案职能与普通审判长相同。同时，为统一裁判尺度，防止同案不同判，建立了审判长联席会议制度，强化案件审判的专业咨询与团队协作的协调沟通。

四是创新考核模式，激发审判团队活力。院绩效考核以审判执行团队为单位展开，不再将庭（局）作为一级考核部门，各项考核指标直接细化到各审执团队，直接对审执团队进行考核。区别对待不同案件类型，明确规定对办案任务数按以下规则考核确定：支付令案件1件折抵0.2件，行政案件1件折抵1.1件，再审案件1件折抵2件，执裁案件1件折抵0.5件，拆迁案件1件折抵2.5件（非诉审查案件计入此案）；集团诉讼100件以内1件折抵0.5件，100件以上1件折抵0.3件，计算结果作为绩效考核依据。

（二）改革成效。现经综合评估，审判长负责制改革正向价值导向与实际绩效效果明显。

1、巩固与提升了司法水平与责任。审判长负责制下的审理者是司法行为与结果的决定者，也是司法产品的责任者，合乎规律的审判权运行，促使各审判长与审判团队更加注重办案质量和提升司法服务水平。目前，当事人对天心区法院的司法满意度和司法者的责任心明显提升。

2、司法效率各项指标显著提高。高效办案单元专注于审结案件，将案件直接分配至团队、绩效考核至团队与减少管理层级等有力措施，在一定程度上缓解“案多人少”矛盾。天心区法院审判长负责制改革全面推行和立案登记制实施以来的5-8月，新收案件3379件，同比增长46.3%，但结案3022件，却同比增长46.2%，平均办结案件天数同比缩短9.7天。结案数跟上了新案数幅度，有效应对了立案登记制所带来的案件受理冲击。

3、忙闲不均传统困境得到根本解决。统一布局大民事审判格局，绝大多数团队与法官都需要办理民事案件，分解了原民事线上法官的压力，基本均衡了各办案法官的工作任务，让大多法官不再视民事审判工作为畏途，既解放了审判生产力，又融洽了工作氛围。

4、合理队伍建设并大量储备人才。经过层层遴选，最终选定的25个审判团队审判长，其中40周岁以下14名，经过锻炼与良性竞争，为法院长足发展储备了人才，合理了法官队伍梯队建设。

5、为廉政建设打下良好工作基础。以前因为审判庭法官多年不交流，庭室内部监督与制约弱化，常年形成固定的工作习惯与交往圈子，易为他人拉拢与腐蚀，腐败风险防控极其困难。现72%以上法官和90%以上书记员进行了岗位交流，筑牢党风廉政建设工作基础。这既是反腐败工作的需要，也是对法官保护的一种有益安排。